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Bundeskongress Haushalt und Finanzen 2016

Programm- und Imagebroschüre Bundeskongress Haushalt und Finanzen 2016


Rückblick Bundeskongress Haushalt und Finanzen 2015

Das Podium war sich einig: Modernisierung und Konsolidierung sind zwei Seiten derselben Medaille. (Foto: BS/Dombrowsky)
Das Podium war sich einig: Modernisierung und Konsolidierung sind zwei Seiten derselben Medaille.

(Foto: BS/Dombrowsky)

“Schlank und spitze”

Keine Modernisierung ohne Konsolidierung

(BS/gg) Modernisierung und Konsolidierung formten in zahlreichen Facetten das prägende inhaltliche Korsett des Doppelkongresses Effizienter Staat und Bundeskongress Haushalt und Finanzen des Behörden Spiegel in Berlin. Doch wie verhalten sich diese beiden Ansätze zueinander? Sind es unterschiedliche – mitunter auch gegensätzliche – ideologische Strömungen oder ist nur eine Kombination aus beiden in der Lage, die Herausforderungen an den Staat zukünftig und nachhaltig zu meistern? Antworten hierauf lieferte eine kongressübergreifende Podiumsdiskussion, die Vertreter beider vermeintlichen “Lager” an einen Tisch brachte.

“Konsolidierung ist die Voraussetzung für Modernisierung”, brachte es Christoph Gusovius, Vizepräsident der Gemeindeprüfungsanstalt Nordrhein-Westfalen (GPA NRW), auf den Punkt. Zu den Aufgaben der GPA NRW zählt u. a. die Unterstützung der Kommunen, die im Rahmen des Stärkungspakts Stadtfinanzen ihre Haushalte konsolidieren. Modernisierung und Konsolidierung seien oftmals für die Beteiligten mit Machtverlust verbunden. Daher sei oftmals Druck oder gar Zwang erforderlich, um entsprechende Maßnahmen erfolgreich umzusetzen.

Peter Grütter, Vorstand der Schweizerischen Gesellschaft für Verwaltungswissenschaften und ehemaliger Generalsekretär des Eidgenössischen Finanzdepartements, pflichtete Gusovius bei. Die Schweiz habe ihre Modernisierungsprojekte in der Verwaltung in den vergangenen zehn bis 15 Jahren vor allem auch deshalb relativ “entspannt” durchführen können, weil man in den 90er-Jahren angesichts einer Krise der Staatsfinanzen eine straffe Haushaltskonsolidierung betrieben habe. Mit Blick auf den globalen Standortwettbewerb sei es wichtig, moderne und leistungsfähige Systeme bereitzustellen und gezielt in moderne Infrastruktur zu investieren. Als Beispiel führte Grütter Zürich an, wo per Bürgerentscheid beschlossen wurde, das gesamte Stadtgebiet für rund 400 Millionen Schweizer Franken mit Glasfaser auszustatten. Neben dieser modernen Infrastruktur brauche es dann auch eine ebenso moderne Behördenlandschaft. “Verwaltung muss schlank und spitze sein”, forderte Grütter. Investitionen müssten hierzu gezielt in Neuerungen und nicht in den Erhalt alter Strukturen gesteckt werden.

Dr. Marc Hansmann, Kämmerer der Landeshauptstadt Hannover, räumte ein, dass es seiner Kommune bis dato noch an einer ganzheitlichen E-Government-Strategie fehle. Vieles werde ad hoc umgesetzt, so Hansmann, der auch Ordnungsdezernent der Stadt ist. Einen wesentlichen Hebel, um die Herausforderungen der Digitalisierung zu meis­tern, sieht Hansmann beim Ausbau der Medienkompetenz in den Schulen. So sollen zukünftig alle Schüler in der Landeshauptstadt mit Tablet-PCs ausgestattet werden.

Göttrick Wewer, Staatssekretär a. D. und heute E-Government-Experte bei der Deutschen Post, appellierte daran, die Herausforderungen der Digitalen Revolution auch in der öffentlichen Verwaltung anzunehmen. Die Ausgangslage der Behörden ist dabei nicht ohne Weiteres mit der der Wirtschaft vergleichbar. Denn Unternehmen könnten sich leicht von unrentablen Geschäftsfeldern trennen, was bei der Wahrnehmung staatlicher Aufgaben so nicht gehe. “Das Abklemmen von Aufgaben geht nicht”, so Wewer. Umso mehr seien die staatlichen Akteure – Modernisierer wie Konsolidierer – gefordert, an gemeinsamen Lösungen zu arbeiten, um die Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung voranzutreiben.


Neuordnung der Finanzbeziehungen

Zeitfenster wird enger / Kommunen im Blick haben

(BS/lkm/gg) Haushalt und Finanzen der Zukunft – so der Untertitel des Bundeskongresses Haushalt und Finanzen – verbindet man momentan insbesondere mit zwei Themen, die auch in Berlin intensiv diskutiert wurden: der Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen und der Stabilisierung der öffentlichen Haushalte in den Kommunen. Bei beiden Themen ist man aktuell noch relativ weit von einer nachhaltigen Lösung entfernt, insbesondere weil diese mitunter politisch stark aufgeladen sind.

Der Länderfinanzausgleich, so Werner Gatzer, Staatssekretär im Bundesfinanzministerium, sei ein gutes System. Unterm Strich habe er gute Ergebnisse bei der Angleichung der Lebensverhältnisse erreicht. Dass das System gut sei, bedeute aber nicht, dass man es nicht noch besser machen könne. In den aktuellen Bund-Länder-Verhandlungen rechne er jedoch nicht damit, dass etwas revolutionär Neues dabei herauskomme werde. Denn: Der Länderfinanzausgleich sei ein Solidarsystem. Es werde immer Länder geben, die abgeben und Länder, die Geld bekommen.

Laut Gatzer seien sich die Länder in den Verhandlungen sehr uneins. Bislang seien sie sich nur in einem Punkt einig: dass der Bund zahlt. “Doch wie man dahin kommt, das haben sie nicht aufgezeigt”, kritisierte der Staatssekretär.

Auch Jens Bullerjahn, Finanzminister des Landes Sachsen-Anhalt, sieht die Verhandlungen verfahren. “Man muss sich auch mal zurücknehmen. Wenn alle nur auf ihrem Standpunkt verharren, dann war es das!” Er warnte auch davor, es in den Verhandlungen jedem recht machen zu wollen. Im Ergebnis müsse dann der Bund alles ausgleichen. Laut Bullerjahn könnten das zwölf bis 13 Milliarden Euro werden.

Diskutierten intensiv über die Zukunft der Bund-Länder-Finanzbeziehungen (v.l.n.r): Dr. Axel Troost, Helmut Dedy, Dr. Margaretha Sudhof, Werner Gatzer, Jens Bullerjahn und Kongressleiter Dr. Volker Oerter. (Foto: BS/Uli Klose, BerlinProPhoto)
Diskutierten intensiv über die Zukunft der Bund-Länder-Finanzbeziehungen (v.l.n.r): Dr. Axel Troost, Helmut Dedy, Dr. Margaretha Sudhof, Werner Gatzer, Jens Bullerjahn und Kongressleiter Dr. Volker Oerter.

(Foto: BS/Uli Klose, BerlinProPhoto)

Doch den streitbaren Verhandlungsparteien geht es nicht nur ums Geld. Dr. Margaretha Sudhof, Staatssekretärin der Berliner Senatsverwaltung für Finanzen, merkte an, dass der Bund das politische Ziel habe, keine Steuern zu erhöhen und deswegen mit der Integration des Solidaritätszuschlages in die Einkommenssteuer große Probleme habe. Bayern hingegen habe seinen Wählern versprochen, eine Entlastung beim horizontalen Finanzausgleich zu erringen und Nordrhein-Westfalen will auf keinen Fall den Umsatzsteuervorwegausgleich.

Weniger verfahren sah Dr. Axel Troost, finanzpolitischer Sprecher der Bundestagsfraktion Die Linke, die Verhandlungen: “So kompliziert ist es eigentlich nicht. Wir wollen überhaupt nicht so viel Geld vom Bund. Das finanziert sich in der Regel von selbst. Wichtig ist uns die hundertprozentige Einbeziehung der kommunalen Einnahmen.” Sudhof gab zu bedenken, dass die Einbeziehung der Kommunen das System zusätzliche spreizen werde. Gatzer signalisierte bei diesem Thema jedoch Zustimmung seitens des Bundes. Auch die Mehrheit der Länder sei dafür, aber nunmal nicht alle.

Weitgehender Konsens besteht momentan nur bei den Altschulden. Bremen und das Saarland werden auch weiterhin Hilfen erhalten. “Es ist unstrittig, dass Saarland und Bremen Hilfe brauchen”, so Bullerjahn. Auch Helmut Dedy, Finanzdezernent des Deutschen Städtetages, merkte an, dass das Saarland nicht in der Lage sein werde, die saarländischen Kommunen allein zu entschulden.

Jüngst hat der Bund in Verhandlungen mit Sachsen das Angebot gemacht, den Ländern sieben Milliarden Euro zukommen zu lassen. “Den Ländern ist das aber immer noch zu wenig”, so Gatzer. Letzten Endes werde der Bund auch Geld in die Hand nehmen müssen, er zweifle aber daran, dass es mehr als die bereits auf dem Verhandlungstisch liegenden sieben Milliarden Euro sein werden.

In der Runde kamen auch Zweifel daran auf, ob Bund und Länder es überhaupt schaffen, mittelfristig zu einer Einigung zu kommen. “Es gibt immer weniger Leute, die an einen Abschluss oder wenigstens die Eckpunkte bis zum Sommer glauben”, so Dedy. Er warnte davor, dass eine Verschiebung des Zeitplanes negative Auswirkungen auf die Verkehrsplanung in den Kommunen haben werde.

Sollte es tatsächlich zu keiner Einigung zwischen Bund und Ländern bis 2020 kommen, würde nach Auffassung von Staatssekretär Gatzer “die Welt nicht untergehen”. Das Einzige, was dann bliebe, wäre, dass man dann entfristen würden. “Das wäre nicht das Schlechteste”, so Gatzer.

Dedy formulierte für die Städte insbesondere vier Kernanliegen, die auch bei der Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen im Blick behalten werden müssten.

Zum einen müsse es darum gehen sicherzustellen, dass die Kommunen ihren Investitionsbedarf finanzieren könnten. Dies geschehe aktuell grundsätzlich nicht im hinreichenden Maße, obwohl er das jüngste Investitionsprogramm des Bundes begrüßte, allerdings auch noch heftige Verteilungskämpfe bei der Verteilung der 3,5 Mrd. Euro des Bundes vorhersagte. Unter dem Strich blieb Dedy aber bei seiner bereits auf vergangenen Kongressen getroffenen Aussage: “Die Investitionshaushalte der Kommunen sind zu Sozialhaushalten geworden.”

Hier setzt auch seine zweite Forderung an. Die Kommunen müssten bei den Soziallasten weiter strukturell und nachhaltig entlastet werden. Die fünf Milliarden Euro, die der Bund bis zum Jahre 2018 bei der Eingliederungshilfe zur Verfügung stellen wolle, reichten hier nicht aus.

Neben der bereits erwähnten Unterstützung der finanzschwachen Länder beim Abbau der Altschulden der Kommunen setzte sich Dedy in seiner letzten Forderung dafür ein, den Betrachtungswinkel auf die einzelnen Städte zu erweitern und einen besonderen Fokus auf “strukturschwache Regionen” zu legen.

Nur wenn man dies alles berücksichtige, sei gewährleistet, dass die notwendigen Investitionen getätigt würden, um die Infrastruktur des Wirtschaftsstandortes Deutschland in seiner Gesamtheit auf einem international wettbewerbsfähigem Niveau zu halten.



Nachhaltig und nicht hilflos

Kommunen: strategischer Blick und erste Schritte

(BS/dy/lkm) “Die Schwarze Null ist nicht das letzte Wort, aber ein erster Schritt.” Für Dr. Volker Hauff, Vorsitzender des Rates für nachhaltige Entwicklung der Bundesregierung, kommt es dabei nicht auf die Größe des Schrittes, sondern auf die richtige Richtung an. Und die gehe dahin, die beiden Welten Nachhaltigkeit und Haushaltsgestaltung einander näher zu bringen und schließlich zusammenzuführen.

Die beiden Welten seien sehr verschieden, aber sie gehörten zusammen. Der Aufforderung des Bundesministers a. D., “das Denken zu öffnen”, folgten die Teilnehmer zweier Podiumsdiskussionen auf dem Bundeskongress Haushalt und Finanzen des Behörden Spiegel. Die Meinungen gingen auseinander.

“Kleine Kommunen können ihre Nachhaltigkeits- und Haushaltspolitik nicht auf neue, unvorhergesehene Herausforderungen wie die Flüchtlingsströme vorbereiten”, meinte Dr. René Geißler von der Bertelsmann Stiftung. Anders sah es Prof. Harald Heinrichs vom Institut für Nachhaltigkeitssteuerung der Universität Lüneburg: “Bei einer nachhaltigen Politik wäre man von dieser zunehmenden Menge nicht überrascht worden.” Es habe nur an ganzheitlichem und querschnittsmäßigem Denken gefehlt.

Sozialer Wirkungskredit

Dem stimmte Geißler zu: “Leere Köpfe sind schlimmer als leere Kassen.” Eine nachhaltige Ausrichtung der kommunalen Haushalte sei jedoch nicht ohne Bund und Länder möglich. Für Kölns Stadtkämmerin Gabriele Klug reicht es nicht, nur auf das Eigenkapital einer Stadt zu schauen: “Das heißt, nur nach hinten zu sehen!” schließlich heiße es in § 1 der nordrhein-westfälischen Gemeindeordnung: “Die Gemeinden handeln in Verantwortung für die zukünftigen Generationen.”

Sie wirbt dafür, dass Stadträte sich mehr auf Gesamtergebnisse konzentrierten, d. h. unterjährig mehr über Indikatoren steuerten, die keine Fachindikatoren seien, statt in jedes Ressort hineinzuregieren. Hauff verwies auf die Wirtschaft: “Nur Unternehmen, die sich mit zukunftsgerichteten Fragen befassen, überleben.”

In der Erziehungs- und Jugendarbeit ließen sich immense Kos­ten vermeiden, wenn schon frühzeitig in Maßnahmen investiert würde. Kommunen würden dorthin aber oft nur wenig inves­tieren und stünden dann vor hohen Folgekosten, wusste Mark Fliegauf von der Stiftung neue Verantwortung zu berichten. Um Kommunen gerade zu Beginn die Möglichkeit zu geben, mehr zu investieren, stellte er den sozialen Wirkungskredit vor.

Hierbei schließt die Kommune mit einem Intermediär – meist einer Stiftung – einen Vertrag mit einem Wirkungsziel. Bei der britischen Gemeinde Essex, die als Vorreiter für dieses Finanzierungsinstrument gilt – war dies zum Beispiel die Vermeidung von Fremdbetreuung bei 100 Jugendlichen. Sie sollten stattdessen die Probleme in ihrer Familie lösen.

Der Intermediär, der die finanziellen Mittel zur Verfügung stellt, beauftragt einen Sozialdienstleister, dieses Ziel umzusetzen. Am Ende wird die Wirkung des Projektes evaluiert. Wurde das Ziel erreicht, zahlt die Kommune an den Intermediär. Wird das Ziel nicht erreicht, zahlt die Kommune nicht. In Essex konnten so 13 Millionen Euro Einsparungen erzielt werden.

Einen anderen Aspekt der Nachhaltigkeit sprach Marcel Hölterhoff von der Prognos AG an. Die klassische Haushaltskonsolidierung aus Aufgabenerhebung, Aufgabenkritik und Maßnahmenentwicklung bedürfe einer Erweiterung. Nachhaltiger sei eine strategische Haushaltskonsolidierung, die eine Trend- und Strategieanalyse mit einschließe. Dabei würden zusätzlich zur klassischen Konsolidierung auch die strategischen Leitziele, die gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und sozialen Rahmenbedingungen der Kommunen analysiert. Ferner werde auch ein Blick auf die Verwaltungstrends und die Wirkungsanalyse geworfen.

Sie loteten aus, auf welche Weise Kosten und Aufwand, die heute anfallen, künftigen Nutzen entfalten können: Marcel Hölterhoff, Prognos AG, Monika Missalla-Steinmann, Fachagentur Nachwachsende Rohstoffe, René Geißler, Bertelsmann Stiftung, und Gabriele Klug, Stadtkämmerin von Köln (v.l.). ( Fotos: BS/Uli Klose, BerlinProPhoto, Drombowsky)

Nicht nur Mehrarbeit

Laut Hölterhoff können damit vor allem die sozialen Folgekos­ten im Bereich der Sozialleistungen reduziert werden, da diese durch frühe und wirksame Investitionen weitgehend vermieden würden. Die Intensivierung von Hilfen führe zwar kurzzeitig zu Mehrausgaben, sei aber nachhaltiger als Kürzungen, da man langfristig spare.

Monika Missalla-Steinmann von der Fachagentur Nachwachsende Rohstoffe (FNR) stellte die Nachhaltigkeit über den Einkauf in den Fokus. Die öffentliche Hand habe eine Vorbildfunktion und aufgrund ihrer Größe am Markt auch Einfluss auf die Energie- und Rohstoffwende. Das Vergaberecht biete hierzu entsprechende Möglichkeiten. Auch sei nachhaltige – biobasierte – Beschaffung politisch gewollt und im Grundgesetz vorgegeben.

Leider, so Missalla-Steinmann, werde nachhaltige Beschaffung oft noch als Mehrarbeit wahrgenommen. Zudem bestehe bei Produkten aus nachwachsenden Rohstoffen bei den 30.000 Beschaffungsstellen in Deutschland aufgrund der heterogenen Anbieterstruktur noch erheblicher Kommunikations- und Investitionsbedarf.

Der Markt redet mit

Gabriele Klug stimmte zu, dass zur Nachhaltigkeit in der Kommunalpolitik auch ein Wechsel der Energieträger gehöre. “Man muss die Endlichkeit der fossilen Energieträger berücksichtigen.” Hierbei sei nicht nur die Nachhaltigkeit im Kommunalhaushalt, sondern auch in allen Beteiligungen der Stadt relevant. Sowohl Klug wie auch Missalla-Steinmann betonten, dass sich der Markt der Nachfrage nach nachhaltigen Produkten anpassen werde. Man müsse nur den ersten Schritt tun.

Doch noch mehr gehöre zur Nachhaltigkeit eine langfristige Kommunalpolitik. Planungsprozesse müssten als strategische Prozesse verstanden werden. Hierfür benötige man Klarheit über die Priorisierung der einzelnen Maßnahmen in der Politik. Doch die Politik, so Klug, denke anders als die Verwaltung. Sie denke zu kurzfristig. “Das muss sich ändern und ist ein sehr hartes Brot.”

Für Klug bedeutet Nachhaltigkeit auch Generationengerechtigkeit. Man dürfe der nachfolgenden Generationen nicht einfach seine Schulden und den Ressourcenverbrauch aufs Auge drücken. Köln habe deshalb ein Projekt zur generationsgerechten Infrastruktur initiiert.



Stefan Becker vom Bundesverband Öffentlicher Banken (vorne links) hört aufmerksam zu, wenn sich andere zu Finanzierungsfragen der öffentlichen Hand zu Wort melden. Hier ist es Alios Strasser, Lead Analyst bei Standard & Poors. Auch  der Präsident des Hessischen Rechnungshofs, Ulrich Keilmann (hinten rechts), wirkt nachdenklich. (Foto: BS/Dombrowsky)
Stefan Becker vom Bundesverband Öffentlicher Banken (vorne links) hört aufmerksam zu, wenn sich andere zu Finanzierungsfragen der öffentlichen Hand zu Wort melden. Hier ist es Alios Strasser, Lead Analyst bei Standard & Poors. Auch  der Präsident des Hessischen Rechnungshofs, Ulrich Keilmann (hinten rechts), wirkt nachdenklich.

(Foto: BS/Dombrowsky)

Noch ist alles gut

Die Finanzierungswende kommt bestimmt

(BS/dy) Ein Wort fiel immer wieder, als in einem Forum des Bundeskongresses Haushalt und Finanzen über künftige Kreditquellen der kommunalen Haushalte debattiert wurde. Das kleine Wort “bislang”. Es spaltete die Debatte in zwei Hälften bzw. Fragen: Was bestimmt die derzeitige Situation? Und: Wie wird sie sich verändern und vor allem wann? Bislang geht ja noch alles gut.

Die Zinswende, aber nicht sie allein, wird entscheidend sein, wann und auf welche Weise sich etwas ändert. Die Kommunen müssen vorbereitet sein auf das, was auf sie zukommen kann.

Die klassische Kommunalfinanzierung bleibt erhalten, sagt Stefan Becker vom Bundesverband Öffentlicher Banken. Sie könnte sich jedoch aufgrund der regulatorischen Anforderungen an die Banken tendenziell verteuern. Oder durch die Zinswende. Die Banken müssen künftig mehr Eigenkapital aufweisen, d. h. ein höheres Kernkapitalpols­ter vorhalten. Ihre Liquiditätspuffer müssen höher werden. Es werden also hochliquide Aktiva verlangt sowie höhere Fristenkongruenz, d. h. Refinanzierung mit langfristigen teuren Einlagen.

Kämmererkapazität

All das hat Auswirkungen auf die Kommunalfinanzierung, weil sich das Kreditvolumen an der Bilanzsumme ausrichten muss. Das sei zwar erst ab 2018 Pflicht. Aber die Banken beginnen jetzt schon, sich darauf einzurichten. Und Basel III droht im Hintergrund. Becker: “Die Risikosteuerung der Banken verändert sich. Von Gläubigerseite wird künftig genau hingesehen, was bei Kommunen und Stadtwerken passiert. Das sind neue Anforderungen an Transparenz und Qualität der Kommunen, an deren Ziele, deren Stärken und Schwächen und ihr politisches Agieren.”

Die Zahl der Anbieter für Kommunalkredite nehme ab, werde übereinstimmend berichtet, konstatiert Prof. Gunnar Schwarting, Kämmerer a. D., von der Verwaltungsuniversität Speyer: “Mehrere Institute haben sich ganz oder teilweise aus dem Geschäfts herausgezogen.” Das Problem werde aber ganz überwiegend von größeren Kommunen benannt. “Kleinere haben schon oft in der Vergangenheit einen kleineren Markt vorgefunden.”

In Diskussionsbeiträgen aus dem Publikum wurde davor gewarnt, nach neuen Modellen der Finanzierung zu greifen: “Die Kämmerer haben nicht die Kapazität, das zu “händeln”.” Besser sei die kommunale Schuldenbremse in der klassischen Reihenfolge, beginnend mit Gebühren- und Steuererhöhungen. Außerdem gebe es drei verschiedene Theorien, wie Eigenkapital der öffentlichen Hand zu definieren ist.

Rating und Sanierung

Harald Sperlein, Analyst bei der Rating-Agentur Moody’s, gab einen problemorientierten Einblick in die heutige Herangehensweise an Rating im öffentlichen Sektor und den Mehrwert, der sich daraus für öffentliche Gebietskörperschaften ergibt: “Ratings dienen einer Vielzahl von Zwecken, angefangen mit der Erleichterung bei Emissionen von Anleihen und Schuldscheinen über die Verbesserungsmöglichkeiten bei der Kommunikation mit Investoren bis hin zur Hilfe bei der Entwicklung solide haushaltspolitischer Rahmenkonzepte. Sperlein erläuterte die zunehmende Bedeutung des Kapitalmarktes als Alternative zum Bankkredit.

Axel Papendiek, Kundenbetreuer der KfW, erläuterte die Besonderheiten und Vorteile der Förderprogramme seines Instituts für Kommunen und kommunale Unternehmen. Stadtwerkerisiken sind eines der Spezialthemen, mit denen sich die KfW befasst. Sie bietet Konzepte und Sanierungsmanager für energetische Stadtsanierung wie auch die Sanierung von kommunalen Nichtwohngebäuden. Die Sanierungsspezialisten werden zur Unterstützung einer optimalen Maßnahmenplanung und den entsprechenden Konzepten bezuschusst.



Trend ja – Praxis nein

Wirkungsorientierung in Deutschland

(BS/gg) Die Wirkungsorientierte Steuerung ist in Deutschland nach wie vor noch nicht in der öffentlichen Verwaltung angekommen. Dies wird umso deutlicher, wenn man einen Blick in die Nachbarländer Österreich und die Schweiz wirft, wie im Rahmen eines von Dr. Volker Oerter moderierten Fachforums auf dem Kongress geschehen.

Prof. Dr. Gerhard Hammerschmid von der Hertie School of Governance (Foto: BS/Uli Klose, BerlinPro Photo)Prof. Dr. Gerhard Hammerschmid von der Hertie School of Governance, der Erfahrungen und Erkenntnisse in allen drei Ländern gesammelt hat, machte anhand einer Umfrage unter Führungskräften in der öffentlichen Verwaltung deutlich, dass man hierzulande zwar die Wirkungsorientierte Steuerung als Reformtrend durchaus anerkenne, es aber bei der praktischen Umsetzung noch einen großen Nachholbedarf gebe. Deutschland gehöre bei der Verankerung der Wirkungsorientierung zu den Schlusslichtern in Europa.

Ganz anders sieht es da in der Schweiz aus, wie Peter Grünenfelder, Staatsschreiber in der Staatskanzlei des schweizerischen Kantons Aargau, zeigte. Hier ist die Wirkungsorientierung schon seit Jahren Standard. “Bei uns hat jeder Mitarbeiter seinen individuellen Platz im Wirkungskonzept”, so Grünenfelder. Zudem messe man “alles”, um sicherzustellen, dass die Vorgaben der Politik durch die Verwaltung auch entsprechend umgesetzt würden. Den Parlamentariern würden die Informationen in einem Management Information System zur Verfügung gestellt. Ein Ampelsystem mache dabei deutlich, wie es um die Erreichung des jeweiligen Zieles bestellt sei.

Ursula Rosenbichler, Leiterin der Wirkungscontrollingstelle im österreichischen Bundeskanzleramt (Foto: BS/Uli Klose, BerlinPro Photo)

Auch in Österreich ist man heute deutlich weiter als in Deutschland, obwohl man ursprünglich auch zu den “Spätstartern” bei der Wirkungsorientierung zählte. Im Jahre 2013 hat diese jedoch sogar Eingang in die Bundesverfassung gefunden, wie Ursula Rosenbichler, Leiterin der Wirkungscontrollingstelle im österreichischen Bundeskanzleramt, berichtete. Nach ihrer Erfahrung handelt es sich bei der Einführung der Wirkungsorientierung um ein “choreografiertes Kommunikationsprojekt”. Kritische Erfahrungen seien bei derartigen Projekten normal. Umso wichtiger sei es, die mitunter bestehenden – je nach Zielgruppe unterschiedlichen – großen Erwartungen mit den tatsächlichen Alltagserfahrungen in Einklang zu bringen. Besonders wichtig sei es auch, dass man sich bewusst sei, dass die Umsetzung der Wirkungsorientierung nur gemeinsam mit anderen Partnern im Behördenbereich gelingen könne. Daher sei es wichtig, eine entsprechende Netzwerkorganisation mit weiteren Akteuren aufzubauen.



Die Doppik habe kein generelles Akzeptanzproblem mehr, erklärte Dr. Birgit Frischmuth vom Deutschen Städtetag. (Foto: BS/Drombowsky)
Die Doppik habe kein generelles Akzeptanzproblem mehr, erklärte Dr. Birgit Frischmuth vom Deutschen Städtetag.

(Foto: BS/Drombowsky)

Doppik kann mehr

Ungenutzte Potenziale müssen gehoben werden

(BS/lkm) Trotz aller Probleme mit der Doppik, will kaum jemand wieder zurück zur Kameralistik. Sie hat sich bewährt. Dennoch: Viele der Potenziale der Doppik werden heute noch nicht von den Praktikern genutzt. Dies wurde auf einem Forum zum Thema Doppik auf dem Bundeskongress Haushalt und Finanzen deutlich.

Heute stelle sich nicht mehr die Frage, ob man doppisch oder kameralistisch buche. Die meisten Kämmerer, die sich in vergangenen Umfragen noch gegen die Doppik stellten, seien diejenigen, die sie noch nicht anwendeten. Unter den Kämmerern, die die Doppik in ihrer Gemeinde umgesetzt hätten, sei die Akzeptanz der Doppik weit höher, erklärte Dr. Birgit Frischmuth vom Deutschen Städtetag.

Man frage daher nicht mehr nach dem Warum der Doppik, sondern nach dem Wie. Wie kann man mit den Kennzahlen der Doppik richtig steuern? Wie lassen sich all die ungenutzten Potenziale der Doppik heben? Zwar ist die Doppik rein formal in vielen Kommunen Deutschlands umgesetzt, aber ihr Mehrwert und Nutzen, insbesondere was Transparenz und Steuerung betrifft, werden noch nicht ausgeschöpft. Den Kosten der Doppikeinführung steht noch längst nicht ihr voller Nutzen gegenüber.

Dr. René Geißler, Projektmanager bei der Bertelsmann Stiftung, machte deutlich, dass die Doppik mehr als nur ein Buchführungssystem ist. Sie sei ein Steuerungssystem und solle auch dementsprechend genutzt werden. Doch Ansätze, wie dies geschehen kann – auch das zeigte die Diskussion deutlich – sind noch rar.

Damit die Steuerungsinstrumente der Doppik in der kommunalen Praxis mehr genutzt würden, bedürfe es einer aktiveren Einbindung und Qualifizierung der Mitarbeiter. Insbesondere von ehrenamtlichen Kommunalpolitikern könne nicht erwartet werden, dass sie das nötige Fachwissen schon mitbrächten. Dr. Frischmuth beschrieb in diesem Zusammenhang ein von der Bertelsmann Stiftung aufgelegtes, abgewandeltes Monopoly, das die Folgen haushaltspolitscher Entscheidungen spielerisch deutlich mache. Mit solchen Instrumenten ließen sich die Menschen gut erreichen.

Einen Grund für die mangelnde Steuerung mit der Doppik sahen die Teilnehmer in der Tatsache, dass es durchaus auch Profiteure von Informationsasymmetrien innerhalb der Verwaltung gebe. Der Bund zum Beispiel – so zeigte man sich im Forum nahezu einstimmig sicher – habe gar kein Interesse an der Einführung der Doppik, weil dann die Folgen politischer Entscheidungen wie auch die zukünftigen Belastungen und Risiken für den Bund transparenter würden.



Alexander Rühle, Geschäftsführer von sapliance. (Foto: BS/Drombowsky)
Alexander Rühle, Geschäftsführer von sapliance.

(Foto: BS/Drombowsky)

Compliance-Helfer

Revision 4.0 – Compliance für Geschäftsabläufe in SAP

(BS/ein) Compliance erfährt im öffentlichen Sektor seit Jahren einen steigenden Stellenwert. Wie die eigentlichen Prozesse in Unternehmen aber wirklich abgelaufen sind, ist für den einzelnen Revisor gar nicht so einfach nachzuvollziehen. Ein digitales Prüfungsvorgehen kommt nun den offenen Fragestellungen von Revision und Abschlussprüfung nach und visualisiert komplexe Prozesse auf einfache Weise.  

Welche tatsächlichen Prozesse haben zu den Salden in der Bilanz und Gewinn- und Verlustrechnung geführt? Waren die Prozesse ordnungsgemäß und wirtschaftlich? “Die Rekonstruktion der Wahrheit  ist aber nicht so einfach, weil das System dafür eigentlich nicht konzipiert ist”, erklärte Alexander Rühle, Geschäftsführer von sapliance in einem Fachforum auf dem Bundeskongress Haushalt und Finanzen. In Zeiten von Big Data türmten sich in so manchem Unternehmen mittlerweile Millionen von Daten und ganze “Prozess-Berge”. Transparenz ist da oft nicht hausgemacht.

“Das Ziel von sapliance ist es, die Geschäftsprozesse vollautomatisch zu analysieren und die wesentlichsten Feststellungen für den Revisor übersichtlich zu visualisieren und damit nutzbar zu machen.” Dabei entgeht dem System nichts, was elektronisch greifbar ist: Der Prozess hinter jeder einzelnen Buchung in GuV und Bilanz wird vollautomatisch rekonstruiert. Es geht aber um mehr: Jede einzelne Prozesskette wird anhand von Indikatoren geprüft, sodass durch die Verknüpfung unterschiedlicher Bereiche und Indikatoren Auffälligkeiten zutage treten. Mehr als 100 dieser Indikatoren kann die Software miteinander kombinieren und visualisiert die Feststellungen in der entsprechenden Prozessgrafik. “Das ist einmalig”, so Rühle.

Der System-Administrator eines Unternehmens etwa, der selbst über keine kaufmännischen Aufgaben verfügt, aber am Wochenende eine Bestellung aufgibt und die dazugehörige Rechnung bucht, könne schon verdächtig wirken, erklärt der Revisionsexperte. “Der Revisor muss solche Ergebnisse dann kritisch würdigen, prüfen und eine Diagnose erstellen.” Das Sys­tem liefere dafür die besten Vo­raussetzungen. Die Verschlüsselung der personenbezogenen Daten erfolgt automatisch beim Datenabzug. Damit geben sich auch Betriebs- wie Personalräte zu­frieden.

Ebenso wichtig wie das technische Know-how, welches in der Software stecke, sei der fachliche Mehrwehrt der mit sapliance einhergehe, betont Rühle. Diese Kombination führe zu signifikanten Zeit- und Kosteneinsparungen und verbessere die Prüfungsqualität. Der Fixpreis pro Jahr bzw. Buchungskreis gewährleis­te zudem  Planungssicherheit: “ein vielfacher Mehrwehrt.”


Mehr als nur Statistik

Eine deutsche Position zu EPSAS finden

(BS/gg) Die Einführung einheitlicher öffentlicher Rechnungslegungstandards in Europa –kurz EPSAS – wurde auf dem diesjährigen Bundeskongress Haushalt und Finanzen in Berlin im Rahmen eines Fachforums diskutiert. Dabei stand weniger das “Ob”, sondern vielmehr das “Wie” einer solchen Umstellung im Vordergrund der von Dr. Karsten Nowak, Direktor beim Hessischen Rechnungshof, moderierten Diskussion

Dr. Alexandre Makaronidis, Leiter der Task Force EPSAS bei Eurostat in Luxemburg, machte klar, dass es bei EPSAS im Kern um mehr gehe als nur Statistik. Es gehe vielmehr darum, mehr Transparenz und Vergleichbarkeit der öffentlichen Haushalte in Europa herzustellen. Hierzu fehlten derzeit entsprechende EU-weite Regelungen. Daher versuche man nun, mit den IPSAS als Referenzrahmen, entsprechende Standards für den Public Sector zu schaffen.

Man begleite die Diskussion um EPSAS “konstruktiv-kritisch”, erklärte Dr. Birgit Frischmuth, Hauptreferentin im Dezernat Finanzen beim Deutschen Städtetag. Sie gab aber auch zu bedenken, dass die Doppik-Umstellung in vielen Kommunen noch nicht erfolgreich abgeschlossen sei und es insbesondere beim Gesamtabschluss vielerorts noch Probleme gebe.

Für den Fall, dass diese einmal gelöst sind, hält Claudia Heckhäuser von der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft BDO eine Harmonisierung im Sinne der EPSAS auf der Basis der Doppik für eher unproblematisch. Eine entsprechende Migration sei “reibungslos machbar”, da der Schritt von der Doppik zu EPSAS eher gering sei. Ungleich höher sei der Aufwand bei der Umstellung von der Kameralistik

Prof. Dr. Dennis Hilgers von der Johannes-Kepler-Universität aus dem österreichischen Linz verknüpfte die Griechenland- mit der EPSAS- bzw. Doppik-Diskussion in Deutschland und machte klar: “Wir fordern hierzulande von Griechenland Transparenz. Dann müssen wir in unseren öffentlichen Haushalten auch Transparenz herstellen.”

Hilgers monierte zudem, dass es aktuell keine deutsche Stimme in Brüssel gebe, die die Diskussion um die EPSAS-Einführung federführend begleiten würde. Es fehle an einer deutschen Position. Hierbei wurde er von Moderator Nowak unterstützt. “Für den Fall, dass EPSAS von der EU eingeführt werden, sollte im eigenen Interesse eine Position gefunden werden, wie EPSAS auszugestalten sind”, so sein Plädoyer.



Hannovers Kämmerer Marc Hansmann und Ulrich Keilmann vom Hessischen Landesrechnungshof folgen dem Plädoyer für Transparenz und realistische Ergebniserwartungen von Volker Belzer, EY (v.l.). (Foto: BS/Drombowsky)

Hannovers Kämmerer  Marc Hansmann und Ulrich Keilmann vom Hessischen Landesrechnungshof folgen dem Plädoyer für Transparenz und realistische Ergebniserwartungen von Volker Belzer, EY (v.l.).

(Foto: BS/Dombrowsky)

Comeback der Kommunen

Wirtschaftliches Denken nicht automatisch

(BS/dy) Es geht um konkrete Prognosen und nicht um eine abstrakte Wertedebatte über die tatsächliche oder Scheinalternative “privat oder kommunal?”. Wenn sich im Einzelfall diese Frage mit Blick auf einen kommunalen Betrieb stellt, ist nüchterne Erkenntnis gefragt, ein genaues Wahrnehmen der aktuellen Rahmenbedingungen und Einflussfaktoren. Die Methodik muss klar sein, mit der davon künftige Entwicklungen abgeleitet werden.

Eine wichtige Rolle spielt der Supertrend Kooperation. Auf hohem Niveau, aber dennoch auf die lebendige Praxis vor Ort bezogen, debattieren Stadtkämmerer, Rechnungshofdirektoren sowie Rating- und Consultingexperten, wie Städte und Gemeinden wieder handlungsfähig werden können.

“Was ist Abschreibung?”

“Wir brauchen wirtschaftliches Denken”, mahnt Marc Hansmann, Finanzchef von Hannover. “Das bedeutet neben Kassenkrediten auch Investitionskredite.” Wirtschaftliches Denken habe in der Landeshauptstadt nicht automatisch durch die Einführung kaufmännischer Buchhaltung Einzug gehalten: “Die Fachbereiche waren zu stark.” Noch fünf Jahre nach Einführung der Doppik habe ihn ein Fachbereichsleiter gefragt: “Was ist Abschreibung?”

Hannover setzt auf neue Geschäftsfelder, auch im Ausland, etwa im Baltikum. Indes nur da, wo französische Wettbewerber noch nicht zugegriffen haben. Hansmann: “Stadtwerke sehen in zehn Jahren ziemlich anders aus: durchgehend digital, kundennäher, noch marktoffensiver und betriebswirtschaftlicher.” Neue Stadtwerke zu gründen, sei managementmäßig nicht zu stemmen, sagte er auf dem Bundeskongress Haushalt und Finanzen des Behörden Spiegel.

“Kein Selbstläufer”

“Um die vorhandenen im Griff zu halten, ist mehr nötig als nur reaktives Beteiligungsmanagement”, konstatiert Volker Belzer von Ernst & Young. Die Privatisierungswelle der Vergangenheit sei nicht sinnlos gewesen. Sie habe bei Kommunen zu neuen Organisationsformen, betriebswirtschaftlichen Herangehensweisen und mehr Orientierung an Wirtschaftlichkeit geführt.

Belzer sortierte und erläuterte die sich verändernden Rahmenbedingungen für die Kommunalwirtschaft: die wirtschaftlichen, technischen und regulatorischen. “Rekommunalisierung ist kein Selbstläufer!” Es sei “superschwierig”, die vorhandenen Verträge und ihre Details zu lesen, vor allem die Risiken zu entdecken, die ausdrücklich geregelten und die versteckten.

“Standard & Poors Ratings stellen subjektive vergleichende Einschätzungen über zukünftige Kreditrisiken dar”, erläuterte Chefanalytiker Alois Strasser. “Sie verleihen einer Meinung Ausdruck über die Fähigkeit eines Schuldners, seinen zukünftigen finanziellen Verpflichtungen vollständig und fristgerecht nachzukommen.” Für Kommunen und andere öffentliche Unternehmen machen sie, so Strasser, durchaus Sinn. Man dürfe nicht abwarten, bis sich die Finanzierungsbedingungen für die Kommunen verschlechtern, sondern müsse vorzeitig handeln, um auch für andere Investoren attraktiv zu sein.

Er stellte heraus, was Rating nicht ist: keine Aussage über eine absolute Ausfallwahrscheinlichkeit, kein Hinweis, ob eine Investition profitabel ist und niemals eine Empfehlung zum Kaufen, Halten oder Verkaufen von Wertpapieren. Ebenso wenig handelt es sich dabei um Wirtschaftsprüfungen, um Aussagen zum Markt- oder Liquiditätsrisiko von Wertpapieren oder um eine Beratung.

Davon konnte schon eher die Rede sein, als Hessen, unterstützt durch seinen Landesrechnungshof (LRH), “workshopartige” Gespräche über die Konsolidierungskonzepte finanzschwacher Kommunen führte. “Zusätzliches Landesgeld allein”, so Ulrich Keilmann, Direktor beim LRH, “hätte nicht dazu geführt, dass alle Kommunen zeitnah (spätestens 2020) den Haushaltsausgleich erreichen.”

Für die 100 Kommunen des hessischen Schutzschirmprogramms ergab sich 2013 durch dies Programm ein zusätzlicher Defizitabbau von 251 Mio. Euro und 2014 von 197 Mio. Euro. Die doppische Schuldenbremse wurde ohne Generationenbeitrag in die Schutzschirmverträge integriert.


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